关于完善人大宪法监督制度三建议

 宪法     |     by 思玛特SMTRU     |      2019-07-10

  依法治国的关键在于依宪治国,无疑宪法监督是依宪治国的重要内容。中共中央总书记习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话中指出“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”,并强调“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律 监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为”[1]。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又强调:“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[2] 2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调,“健全宪法实施和监督制度”“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”[3]。2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议决定批准的《中华人民共和国国民经济和社会 发展第十三个五年规划纲要》重申:“维护宪法尊严、权威,健全宪法实施和监督制度。”显然,为把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,健全完善全国人大及其常委会的宪法监督制度已经成为党和国家的一项重要任务。对于如何健全完善我国人大宪法监督制度的问题,学者们有许多不同的主张。笔者认为并建议当下及今后相当一段时间我国人大宪法监督制度应当从以下三个方面加以完善。

  一、建议设立相对独立的人大宪法监督机构

  我国现行宪法第六十二条在规定全国人大的职权、第六十七条在规定全国人大常委会的职权时,均规定了“监督宪法的实施”。也就是说,在我国是由全国人大及其常委会负责监督宪法的实施,进行违宪审查,我国宪法实施监督的主体是作为国家立法机关的全国人大及其常委会。由此看来,我国宪法监督(亦即违宪审查)的模式是立法机关附带监督模式。

  我国现行宪法没有设置专门的宪法监督机关,而是规定由全国人大及其常委会在立法的同时兼顾宪法实施的监督。显然,这种宪法监督的设计存在“自己监督自己”的缺陷,很难说是科学的,它难以解决全国人大及其常委会本身违宪的问题。早在1983年2月,我国著名法学家张友渔同志在全国新宪法理论讨论会上就曾指出:“有人提出全国人大常委会违宪怎么办?不应该有这个问题。从理论上说,全国人大常委会违宪,那整个国家就有问题了。但是全国人大常委会违宪也不要紧,全国人大可以管……那么还可进一步问,全国人大违宪怎么办?这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑!如果真的出现,那就是说整个国家成问题了。”[4]显然,如果全国人大乃至全国人大常委会制定了违宪的法律,在现行体制下是难以解决的,只能依赖于它们自我纠正。

  正因为我国现行的宪法实施监督机制存在主体缺乏权威等许多不足之处,而且迄今为止全国人大及其常委会也尚未开展过一次违宪审查的活动,显示我国现行宪法实施监督机制难以有效地开展违宪审查工作、监督宪法的实施,所以这些年来学者们一直在呼吁完善我国宪法监督制度特别是建立独立的宪法监督机构,许多学者们建议建立一个独立的宪法法院。为适应宪法监督司法 化的世界潮流,设立一个能够监督全国人大、能对法律进行违宪审查的宪法法院,是一个颇有吸引力的主张,但这需要全面修改宪法,彻底改变现有人民代表大会体制,对此国内也存在不同的看法,而在现实中也不可能一下子实现,当然理论界还可以进一步研究。

  笔者认为,在现阶段,明智的选择是思考如何在现行宪法框架内完善现行的宪法监督机制包括设立切实可行的宪法监督机构。为尽可能发挥现行宪法实施监督机制的作用,笔者建议我国尽快在2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立的法规备案审查室的基础上,设立一个相对独立的宪法监督机构。

  (一)设立相对独立的宪法监督机构非常必要。一是保障宪法实施的需要。宪法是国家的根本大法,保障宪法的实施是实行依法治国、建设社会主义 法治国家的基础和关键。中外宪法实践表明:保障宪法实施的宪法监督工作是一项专业性很强的工作,客观上需要设立专门的机构负责处理违宪问题,宪法监督机构的专门化是有效实施宪法监督进而保障宪法实施的前提和保证。二是全国人大及其常委会履行职责的现实要求。根据我国现行宪法第六十二条和第六十七条的规定,“监督宪法的实施”是全国人大及其常委会的首要职责。然而,全国人大一年只开一次会,全国人大常委会也只是每两个月举行一次会议,且开会均很短,而立法任务又非常繁重,它们根本没有时间和精力顾及宪法实施的监督工作,难以行使这种职权,这也是建国以来我国的宪法监督工作仍未开展起来的重要原因。正如我国著名宪法学 家吴家麟先生早在上个世纪90年代初所指出的:“要解决上述问题需要采取多种措施,但当前最紧迫的任务应该是成立一个专门从事宪法监督工作的机构,充当最高国家权力机关行使宪法监督权时的得力助手。这个环节抓好了,对进一步掌握保障宪法实施这根链条大有帮助。”[5]

  (二)现阶段可以设立专门委员会性质的宪法监督机构——宪法监督委员会。宪法监督委员会的职责,可以界定为:在全国人大及其常委会的领导下,专门、统一地负责对全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法 规和设区的市以上的地方人大及其常委会所制定的地方性法规等规范性文件是否合宪以及国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院及其工作人员的行为是否合宪的事件和事后审查的具体工作,给全国人大及其常委会作出有关宪法监督的决定提供审查结论和处理意见,为全国人大及其常委会履行宪法监督职责服务。

  (三)设立宪法监督委员会并不违背现行宪法的规定。我国现行宪法第七十条规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”显然,在全国人大内设立专门委员会性质的宪法监督委员会是符合现行宪法规定的。其实,早在1993年3月14日中国共产党中央委员会向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的补充建议时,所附的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》就在对未采纳的几条修宪意见所作的简要说明中指出:“有的建议,在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,宪法可以不再作规定。”[6]亦正如中国宪法学研究会会长韩大元教授所指出的:“有了专门的宪法委员会,一方面避免了宪法监督‘虚置’的现实问题,另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性‘震动’。成立专门委员会不需要修改宪法,改革成本较低,是在现有制度下比较合理的改革途径。”[7]

  (四)专门委员会性质的宪法监督机构也能发挥一些作用。也许有人会问:在全国人大内设立一个接受全国人大及其常委会领导的专门委员会性质的宪法监督委员会,如果全国人大及其常委会自身违宪,那宪法监督委员会该怎么处理?这样的机构能发挥作用吗?无疑,对全国人大违宪的监督问题,除了其自我纠错之外,在现行体制下是难以解决的,这需要在今后通过全面修改宪法设立能够监督全国人大的宪法法院之类的专门机构来解决,显然这也不是现阶段所能完成的任务。但是,我们不能因此就不设立一个协助全国人大及其常委会履行现行宪法所赋予它们监督宪法实施的职责的工作机构——宪法监督委员会,让其在现行宪法的框架内协助全国人大及其常委会做一些力所能及的工作,使我国现行宪法监督机制真正开始运转起来,同时为今后我国宪法监督制度的完善积累经验。

  二、建议扩大人大宪法监督的审查范围

  现行宪法第六十二条规定全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定,第六十七条规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。2000年全国人大通过、2015年修订的立法法第九十七条规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。也就是说,全国人大主要对全国人大常委会制定的法律进行违宪审查,全国人大常委会主要对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪审查。值得提及的是,早在2005年全国人大常委会委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》将司法解释纳入了备案审查的范围,规定:最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触,均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。2015年修订的立法法将相关内容上升到了法律规定,其第一百零四条第二款明确规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”但值得注意的是,不管是新修订的立法法,还是2006年的《监督法》均没有明确规定司法解释同宪法相抵触的问题(2006年8月27日全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条规定:“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见”)。

  从世界范围来看,违宪审查一般包括规范性文件的审查和公权力行为的审查,而且重点是对立法机关制定的法律是否违反宪法进行审查。

  无疑,目前我国只对规范性文件进行违宪审查,没有规定对国家机关及政党等的行为进行违宪审查。即使对规范性文件的审查,也主要是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等层次较低的规范性文件的审查,对法律是否违宪的监督审查规定仍不够明确。而且,虽然立法法规定对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法或者法律相抵触进行审查,其中包括违宪审查和违法审查两种,但由于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例主要是依据法律制定的,所以对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查,首先是看它们是否违反上位的法律,即合法性审查,而一般不会涉及违宪审查。在学界,也一般认为,既违法又违宪,是按照违法处理而不是按照违宪处理。从这个意义上说,我国立法法规定的主要是法律监督机制,而不是宪法监督机制。即使我们认为立法法所规定的也是一种宪法监督,我国目前的宪法监督范围也仅限于规范性文件,监督范围与世界各国相比,过于狭窄。

  由此,笔者建议扩大全国人大及其常委会宪法监督的范围。第一,我们应当明确将法律纳入宪法监督的范围。正如著名的宪法学家许崇德教授所指出的:“且不说常委会制定的法律有违宪的可能性,即使是全国人大制定的基本法律,也不能保证绝对不会违宪。因为宪法是全体代表的2/3通过的,而法律是过半数代表通过的。所以,普通多数的意志有可能同绝对多数的意志相左。因此,我国的法律不应排斥在审查对象之外。”尽管“由于全国人大地位崇高,没有比它再高的国家机关可以对全国人大进行监督审查,因此全国人大对于基本法律的合宪性审查,应属于自查的性质”[8]。第二,应当将宪法监督的范围扩大到对公权力行为的监督,即对国家机关和政党以及企业团体的行为是否违宪的监督审查[9]。鉴于我国现行宪法和法律尚未就公权力行为的违宪审查作出规定,我们可借鉴国外的有益经验,尽快将国家机关和政党以及企业团体的行为纳入宪法监督的范围。在国外,一般是先有对法律等规范性文件的违宪审查,后才发展到对公权力行为的违宪审查。我们可以反其道而行之,尽快开展那些普通法律没有规定而国家机关或政党或企业团体的行为直接侵犯了公民基本权利的宪法实施监督活动,这样由易到难,或许能够有效地打开我国宪法实施监督的局面。

  三、建议完善人大宪法监督的程序

  从我国宪法特别是立法法的规定来看,目前我国全国人大及其常委会对规范性文件开展宪法监督(即违宪审查)的程序主要包括:

  (一)提出审查的要求或建议

  2015年修订的立法法第九十九条第一、二款规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”修订后的《法规备案审查工作程序》作了更具体的规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触,向全国人大常委会书面提出审查要求的,常委会办公厅有关部门接收登记后,报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触,向全国人大常委会书面提出审查建议的,由法制工作委员会负责接收、登记,并进行研究;必要时,报秘书长批准后,送有关专门委员会进行审查。

  显然,从启动方式来看,目前我国规定的违宪审查主要是被动审查,即“不告不理”,而且它又分为两种渠道:一是中央国家机关和省级人大常委会提出审查要求;二是其他国家机关、团体组织和公民个人提出审查的建议。二者有很大的不同:前者一旦提出审查要求,即进入正式审查程序;后者不能马上进入审查程序,它须先经一个“预审程序”,全国人大常委会法制工作委员会研究认为有必要并报秘书长批准后才能进入正式的审查程序。

  值得注意的是,2005年修订后的《法规备案审查工作程序》增加了主动审查的启动方式:专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的,可以主动进行审查,会同法制工作委员会提出书面审查意见;法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触,需要主动进行审查的,可以提出书面建议,报秘书长同意后,送有关专门委员会进行审查。特别是2015年修订的立法法在第九十九条中明确增加了第三款:“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

  (二)提出审查意见

  立法法第一百条第一款规定:全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。

  (三)审议决定是否撤销

  立法法第一百条第二款规定:全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。第三款规定:全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

  从上我们不难看出,目前我国立法法等法律只规定了全国人大专门委员会及全国人大常委会法工委负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序,而没有规定全国人大对法律的审查程序。而且,从目前我国人大对规范性文件进行宪法监督的程序设定来看,其合理性也令人怀疑,主要表现在:一是程序设定的步骤过于复杂、严格,很不利于宪法监督的实施;二是缺乏明确的受理机构,监督无“门”;三是缺乏时效的限制,随意性较大[10]。

  由此,笔者建议我国应当在进一步完善法规备案审查工作程序的基础上,尽快建立健全全国人大对法律进行违宪审查的具体程序,即便是全国人大对自己制定的基本法律进行自查、全国人大常委会对自己制定的法律进行自查,也应有基本的审查程序。如果将国家机关和政党以及企业团体的行为纳入宪法监督范围的话,那么也要规定相应的审查程序。而且,同时应当对现有宪法实施监督的审查程序加以应有的简化及必要的细化,以使我国现行宪法所规定的宪法实施监督机制切实得到完善,让全国人大及其常委会的宪法实施监督活动真正开展起来,真正把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

  (作者系苏州大学王健法学院宪法学教授、博士生导师。本文系作者所主持的国家社科基金项目“法律适用中的宪法实施研究”[10BFX025]的阶段性研究成果,系江苏高校区域法治发展协同创新中心成果)

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